申请人徐某因不服被申请人衢州市衢江区廿里镇人民政府作出的衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号《衢州市衢江区廿里镇人民政府行政处罚决定书》，于2023年9月19日向本机关提出行政复议申请，请求撤销该行政处罚决定书。经审查，本机关依法予以受理。因案情较为复杂，本机关于2023年10月31日作出延期审理决定，本案现已审理终结。
申请人称：被申请人重新作出的衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号《行政处罚决定书》（以下简称 “重作具体行政行为”），不仅无视复议机关在撤销其前次作出的衢衢廿政〔2021〕罚决字第××号《行政处罚决定书》（以下简称 “原具体行政行为”）时，针对“主要事实不清、证据不足、程序违法”给出的纠错提示而大部未改；反而新增多项违法行为。具体列举如下。
一、重大且明显程序违法。1.复议机关在2023年4月14日作出的衢衢政复〔2023〕××号《行政复议决定书》中“责令被申请人在收到本复议决定书之日起40日内重新作出具体行政行为”；而被申请人的这次重作具体行政行为的完成日期是2023年7月28日，相隔足足104日。申请人是4月19日收到衢衢政复〔2023〕××号《行政复议决定书》的，被申请人实际什么时候收到，申请人不得而知；但无论如何，被申请人是既违反了复议机关衢衢政复〔2023〕××号《行政复议决定书》的“责令”决定；更违反了国务院《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条第一款关于重作具体行政行为期限的强制性法规规定。2.被申请人在2023年5月30日的衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号《行政处罚事先告知书》中告知申请人拟作出的行政处罚决定第1项是“责令当事人徐某限三十日内改正破坏基本农田，毁坏种植条件行为，拆除8.73平方米凉亭”；而被申请人在7月23日的衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号《行政处罚决定书》中实际作出的行政处罚决定第1项却是“对破坏基本农田153. 37平方米地砖硬化和凉亭，责令当事人徐某限三十日改正，恢复种植条件（房屋周边步道及门前台阶延伸至村道地砖硬化予以保留，详见附图阴影部分）”。显而易见，事先告知的拟处罚内容与实际决定处罚的内容无论是形式还是实质都有重大差异；而这重大差异便构成了被申请人对《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条的强制性法律规定的违反。事先告知的第1项内容，其文字结构毫无疑义地只能理解为前面的“改正破坏基本农田，毁坏种植条件行为”只是原则定性，因其未定向、定量指明具体需要改正的目标而不具可操作性；因而申请人被事先告知实际需对“破坏基本农田，毁坏种植条件行为”做出的具体改正，就只是“拆除8.73平方米凉亭”。然而实际作出的处罚决定第1项内容，却突然地、对复议机关前次复议决定中的纠错提示避重就轻予以漠视地增加出了并未事先告知的153.37平方米地砖硬化改正内容；显然构成了告知当事人的“拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据”不真实、不完整，从而违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定。
二、被申请人重新作出的具体行政行为，在事实认定和法律、法规、规章适用等方面多处实际违法。1.《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条第二款规定“行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”。然而被申请人重作具体行政行为的实际处罚决定内容与事先告知内容不一致的情形，除已构成对《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条的程序违法外，还因实际处罚决定内容重于事先告知内容和实际处罚决定是在申请人进行陈述、申辩且申请听证之后这两个事实，构成了被申请人对《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条第二款的违反。2.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”。对比原具体行政行为衢衢廿政〔2021〕罚决字第××号行政处罚决定和重作具体行政行为衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号行政处罚决定内容，除了仅在面积数字和罚款金额上作了非实质性和微小的调整外，对复议机关在衢衢政复〔2023〕××号《行政复议决定书》中列举的违法行政事实和纠错提示大部未改；故被申请人的重作具体行政行为明显属于“基本相同”，从而构成了对《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的违反。3.复议机关在衢衢政复〔2023〕××号《行政复议决定书》中曾明确指出被申请人“作出行政处罚时，未结合最新的衢江区‘三区三线’划定成果图和土地现状图对涉案土地性质进行认定，而该事实关系到涉案土地恢复问题”的错误所在，而被申请人在重作具体行政行为中却仍拒不纠正这一根本性的事实认定错误。其实被申请人对于涉案土地在立案进行行政处罚前已经依据最新的“三区三线”划定成果图和土地现状图变更土地规划用途为建设用地、不再属于基本农田也无恢复种植条件需要的事实是完全心知肚明的，在听取申请人的陈述、申辩以及听证时对该事实也从未否定。但被申请人却辩称：虽然涉案土地在行政处罚前已由国家政策调整变更了规划土地用途，但仍需对变更前的占地违法行为进行处罚。于是，申请人与被申请人双方的事实部分的争议，就变成了一个对法律、法规和规章（含土地利用总体规划）应当从旧还是从新、从重还是从轻的理解认知问题了。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定”。中华人民共和国自然资源部2022年9月23日发布、2022年11月1日实施的规章《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》第4.2.3条第三款规定“在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划”。被申请人本应自觉遵守上列最切合本案的两个法律和规章的规定并遵从复议机关的纠错提示，在2023年7月28日的重作具体行政行为中作出合法合理、恰如其分的事实认定和处罚决定；然而被申请人却故意曲解法律和规章、漠视复议机关的纠错提示，继续违法行政。
三、被申请人重新作出的具体行政行为，仍然事实不清，证据不足，依据错误。1.“破坏基本农田”的面积从原来的322.23平方米变成了这次的317.50平方米，再变成需改正的153.37平方米；三个数据究竟哪个是真实的？还是都不真实的？保留的部分究竟是如何确定面积的？未列出保留部分的面积数据而仅以“详见附图阴影部分”表达，显属事实不清。2. 既然处罚决定第1项己剔除保留部分而认定破坏基本农田面积减为153.37平方米，则为何第2项又按317.5平方米计算罚款？如此确定罚款面积基数依据何在？3.所列证据5系2023年5月新调取的规划认定及放大图，本应用于证明涉案土地已按“三区三线”规划调整后变更土地用途为建设用地的有利于申请人的证据，却被被申请人曲解成证明申请人至今违法占用基本农田的证据，显系证据不足，依据错误。4. 所列证据8系被申请人提请衢州市自然资源和规划局衢江分局协助认定三大事实问题的函和衢州资规局衢江分局给被申请人的复函；但复函中仅对去函中的第一个事实问题（测绘过程说明）作了答复；而对去函中的第二、三两个关于“请套合出占用永久基本农田面积”、“套合最新‘三区三线’划定成果和土地现状，对徐某地砖硬化、凉亭性质进行认定”、“具体有（一）占用永久基本农田面积；（二）地砖硬化中未占用永久基本农田部分是否符合现行规划要求。”等关键事实问题均未予答复。这样没有答案的复函，怎么能作为支持被申请人重新作出处罚决定的证据呢？没有这个证据的有效支持，被申请人在重作具体行政行为中认定的违法破坏基本农田性质和面积数字，又是怎样得出的？
四、被申请人重新作出的具体行政行为适用法律依据严重错误，依法应视为没有依据。被申请人重作具体行政行为所列的三个依据分别是《基本农田保护条例》第十七条第一款、第三十三条，《浙江省自然资源厅行政处罚裁量基准（国土、测绘）（试行）》，《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》第4.2.4条。然而，这第一和第三个依据的适用前提是先要对涉案土地规划用途定性无误才行；由于被申请人故意选择性拒不适用最切合本案的《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》第4.2.3条第三款而非要强行适用其适用前提未经有效证据证实的第4.2.4条以及《基本农田保护条例》，显属本末倒置和选择性执法行为。至于第二个依据，只是个定量的基准；但性尚未定，定量何用？第一、三两个定性依据尚且“皮之不存”，这第二个定量的依据又“毛将焉附”？
综上，申请人认为：1.被申请人的重作具体行政行为违反法定程序构成重大且明显违法；依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，应当确认该行政处罚无效。2.被申请人的重作具体行政行为适用法律依据严重错误，应当视为无依据；依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定，应当确认该行政处罚无效。3. 被申请人的重作具体行政行为主要事实认定不清，证据不足；适用依据错误；违反法定程序；依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2、3目之规定，应当决定撤销。
申请人提供的证据有：1.申请人身份证复印件1份；2.衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号《衢州市衢江区廿里镇人民政府行政处罚决定书》复印件1份；3.图纸照片2张。
被申请人答复称：被申请人作出的衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。具体理由如下：
一、行政处罚决定书认定事实清楚。衢衢政复〔2023〕××号行政复议决定责令被申请人40日内重新作出具体行政行为，被申请人依法履行了以下义务：向申请人下发《接受调查通知书》；进行现场勘测，形成勘测笔录及《测绘成果报告》并经公证；提请测绘部门协助调取卫星影像；提请业务主管部门进行协助和认定，业务主管部门出具规划认定、照片、复函说明等；结合申请人询问笔录、人口信息证明、多份测绘成果报告等，上述证据证明申请人破坏基本农田的时间、地点、方式和面积。故申请人的违法事实清楚、明确。针对申请人重新提起行政复议事实认定异议部分予以说明。322.23平方米和317.50平方米分别是2021年12月8日《测绘成果报告》和2023年5月24日《测绘成果报告》数据结合规划认定套合出的破坏基本农田面积。2021年12月8日《测绘成果报告》执法人员在场全过程记录，测绘单位也有专业资质。因衢衢政复〔2023〕××号《行政复议决定书》指出此次勘测未亮证执法，未表明申请人拒签情况，见证人是镇政府工作人员等，有程序瑕疵问题。同时认为2021年12月8日距今时间太长，不排除申请人有新增的违法用地面积。故2023年5月12日，被申请人依法对申请人违法行为的面积、范围等内容重新进行勘测，并邀请公证介入，对该证据进行补强，并于2023年5月24日出具《测绘成果报告》。勘测结果出具后，经对比发现申请人无新增违法用地，房屋门前和周边硬化面积基本一致（第一次是328.96平方米硬化套合得出破坏基本农田面积为322.23平方米，第二次是323.85平方米硬化套合得出破坏基本农田面积为317.50平方米，面积更小），两次相差约5平方米，误差占比仅1.5%左右，属于合理误差范围内。故本案结合有利于申请人的原则以及对事实程序方面考虑，采用了2023年5月24日《测绘成果报告》数据进行套合。阴影部分保留面积大小经行政机关集体讨论，被申请人认为不宜过大，满足基本车辆和人员通行即可，经测绘单位制图测算得出153.37平方米是需要改正和恢复种植条件面积，已在行政处罚决定附图中明确标注。
二、行政处罚决定书适用法律正确。被申请人依据《基本农田保护条例》第十七条第一款“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”之规定，依据《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”参照《浙江省自然资源行政处罚裁量基准（国土、测绘）（试行）》（浙自然资规〔2019〕19 号）土地类序号6，参照2022年11月1日实施的《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》4.2.4。结合本案申请人作出的违法事实及行为，被申请人依据上述法律规定作出《行政处罚决定书》适用法律正确。
申请人提出的应当适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条以及《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》第4.2.3第三款规定土地利用总体规划依法作出重大调整时，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。在此明确，作出本次行政处罚决定之前，浙江省三区三线划定成果于2022年9月30日正式启用,土地利用总体规划确实发生重大调整，且申请人水泥硬化部分与“三区三线划定成果”套合，基本不在永久基本农田范围内。但申请人认为就此应该从轻或者免于处罚依据不足。
其一，本案查处的是申请人破坏基本农田行为，占用基本农田套合比对规则在2022年11月1日实施的《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》4.2.4已作出明确规定，即判定违法用地是否占用永久基本农田或者原基本农田，应当根据违法行为发生时间，将违法用地坐标与当时的国家永久基本农田数据库或乡镇土地利用总体规划进行套合比对（本案中业务主管部门提供的规划认定已经结合以上两个图层），申请人违法行为发生时间是2020年下半年，当时使用的是衢江区中心城区（廿里镇）土地利用总体规划（2011-2020），国土空间规划对应的“三区三线”划定成果是2022年9月30日才正式启用，申请人要求套合三区三线规划成果或者三调现状是不符合规定的。具体说，申请人违法行为发生时间是2020年11月，应该套用2020规划。即便申请人主张违法行为发生时间是2021年2月左右，占用永久基本农田需要套用2021年规划，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第三款，编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。2021年属于过渡期间，应继续沿用2020土地利用总体规划（同2019规划）。其二，《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》第4.2.3第三款可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划，对应的是《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，影响的是对非法占地新建建筑物和设施期限拆除或没收方式选择，本案查处的是破坏基本农田行为，与非法占地行为侵害法益并不相同，不能等同适用。退一步说，即便申请人认为应当依据非法占地案由查处，被申请人认为，破坏基本农田属于特殊条款，非法占地（可以是各种地类）属于一般条款，在法律规范竞合的情况下，应当适用特别优于一般规则，选择破坏基本农田案由查处同时也符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条罚款择一重的规定，故无需判定是否符合现行规划要求。其三，2022年4月15日启用自然资源部办公厅印发的《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》，明确要根据合法性来源进行分类处理，无合法性来源要按照建设占用时的国土变更调查实际地类报批。具体理解为：土地调查是现状调查，调查时现状是种庄稼的调查结果为耕地；现状是种树调查结果为林地，调查结果为建设用地只能说明现状属于建设用地。如果无合法权利来源，不代表其就具备合法身份，在建设用地报批时要向前追溯到用地发生时年度变更调查实际地类。根据距今最新的2018年二调现状数据库和2021年三调现状数据库，因为2020年底申请人硬化改造行为，导致部分土地在现状图中由水田变为农村宅基地，是先有行为再有后果，申请人阐述的理由属于颠倒因果关系，三调现状并不构成其合法权利来源。退一步说，本案查处的是破坏基本农田行为，基本农田数据库只出现在土地利用总体规划认定和“三区三线”划定成果中，申请人反复强调的现状图并不是判定是否占用基本农田的依据。其四，申请人并非初次违法。申请人于2020年10月开展过整改，完全拆除门前屋后硬化水泥地面，短暂消除违法行为危害后果，并通过多部门验收，说明他当时应已知晓门前屋后硬化土地违反相关法律规定。但是验收通过后，申请人在未经业务主管部门许可的情况下，擅自在2020年11月继续实施门前屋后改造和建设行为，并形成一定规模，存在明显违法动机，不能适用从轻、减轻、不予处罚的规定。其五，××号行政处罚决定和××-1号行政处罚决定有实质区别。××-1号处罚决定在申请人申请公开听证后吸纳了申请人部分观点，在合理行政方面予以充分考虑，原本317.5平方米基本农田应当全部恢复，考虑到当事人出行问题，对生活必须硬化路面予以保留，并详细附说明，证实了被申请人此次行政处罚符合合理性原则及行政比例原则。简言之，××号行政处罚决定只考虑合法性，××-1号行政处罚决定综合考虑合法性和合理性。
三、行政处罚决定书程序合法。1.《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知申请人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知申请人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。本案中，被申请人依法向申请人送达《行政处罚事先告知书》，告知其行政处罚的内容及事实、理由、依据，并告知其依法享有的权利，保障了申请人陈述、申辩及听证的权利。××-1号《行政处罚事先告知书》责令申请人三十日内改正破坏基本农田，毁坏种植条件行为，不排除申请人除恢复317.5平方米基本农田种植条件之外整改方式。××-1号《行政处罚决定书》对基本出行道路予以保留，对剩余的153.37平方米破坏基本农田面积要求恢复种植条件（相比告知书已经从轻），同样不排除申请人有其他的整改方式。作出行政处罚决定并非行政程序的终结，本案尚未到强制执行阶段，申请人如获得业务主管部门对硬化部分可以全部保留的正式书面意见或者有其他合法整改方式，该项处罚决定在实际执行时仍可作调整，因此行政处罚告知并未对申请人的权利造成实际影响。申请人曲解××-1号《行政处罚事先告知书》为仅需拆除8.73平方米凉亭，其实“责令徐某三十日内改正破坏基本农田，毁坏种植条件行为”意义和指向是明确的，即恢复种植条件、业务主管部门认可、上级部门认可等有限的合法整改方式。另外，在2023年6月19日举行的听证会，双方已经就××-1号《行政处罚事先告知书》内容做了充分质证交流，在听取申请人意见后，考虑其合理性诉求，酝酿产生最终的行政处罚决定。因此不存在所谓的“告知当事人‘拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据’不真实、不完整”。2.《中华人民共和国行政处罚法》第六十条：行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。《自然资源行政处罚办法》第三十二条：自然资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。本案中，被申请人自立案调查开始后，因本案案情复杂依法申请延长办案期限。根据前述法律规定，案情特别复杂的案件行政处罚决定的作出不受期限约定。衢衢政复﹝2023﹞××号对此已作判断，但根据办案的实际情况，被申请人认为仍属案情特别复杂情形。《浙江省行政程序办法》第六十四条第三款规定，行政机关作出行政执法决定，依法需要检验、检疫、检测、公告、听证、招标、拍卖、专家评审，或者委托有关行政机关调查取证的，所需时间不计算在前两款规定的期限内。衢衢政复﹝2023﹞××号责令被申请人40日内重新作出具体行政行为，扣除上述期限并未超期。且《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条对被申请人重作具体行政行为的法定期限是60日，相比40日更不会超期，故被申请人作出处罚决定程序合法。同时办案期限长不能完全归咎于被申请人，比如被申请人2023年6月2日通知申请人举行听证，申请人以律师忙为由要求将听证延期至2023年6月19日，仅听证一项就耗时17日，申请人还存在不接受调查，躲避送达等情形。退一步讲，被申请人认为，如果行政处罚决定事实清楚、法律适用正确，仅以办案超期为由认定应当撤销重做会导致程序空转，徒增行政成本，更为重要是的因重新处罚与原处罚结果一致对相对人实体权益没有任何助益，不利于实质性化解行政争议。
综上，被申请人认为申请人的复议申请及事实、理由均依法不能成立，恳请依法驳回其复议申请。
被申请人提供的证据有：1.《接受调查通知书》（衢衢廿政接字〔2023〕第00××号）、送达回证、某物流详情复印件1份；2.现场勘测笔录复印件1份、现场照片及说明复印件2份、现场勘验图复印件1份、证明复印件1份、见证人身份证复印件2份、公证书复印件1份；3.案件委托书复印件1份、2023年5月24日测绘成果报告复印件1份；4.《提请协助函》（衢衢廿政协字〔2023〕第00××号）复印件1份、卫星影像图3份；5.《提请协助函》（衢衢廿政协字〔2023〕第00××号）复印件1份、衢州市自然资源和规划局衢江分局《提请协助函的复函》及送达回证复印件1份、现场取证照片5张、土地利用总体规划局部图2份、三区三线划定成果局部图2份；6.案件调查终结报告复印件1份；7.行政处罚告知审批表复印件1份、行政处罚事先告知书及送达回证复印件1份；8.听证申请书复印件1份、听证通知书复印件1份、授权委托书复印件2份、听证笔录复印件1份、行政处罚听证陈述申辩意见书复印件2份、听证报告复印件1份；9.廿里镇政府《关于协助调查2020年某村党支部换届选举候选人资格审核工作的函》（廿政函〔2023〕××号）及衢州市自然资源和规划局衢江分局复函复印件各1份；10.重大案件集体讨论记录及《审查意见》（衢衢廿中心审〔2023〕第0××号）复印件各1份；11.行政处罚决定审批表复印件1份、《行政处罚决定书》（衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号）及送达回证复印件1份；12.线索移交函、2021年5月7日测绘成果报告、徐某调查笔录、崔某、徐某甲调查笔录等第一次作出行政处罚的相关材料复印件。
经审理查明：申请人徐某于2020年11月至2021年2月期间，擅自在衢州市衢江区廿里镇某村其新房门前及周边实施土地硬化改造、铺设步道、建设凉亭等破坏基本农田，毁坏种植条件行为。经套合比对，涉及地砖硬化面积323.85平方米，其中占用一般基本农田308.77平方米；凉亭面积8.73平方米，占用一般基本农田8.73平方米，合计占用一般基本农田317.5平方米。317.5平方米占地至今未办理农转用审批手续。
2021年5月27日，被申请人接到衢州市自然资源和规划局衢江分局移交的关于徐某占用耕地案件线索后，于2021年7月8日立案调查。2021年9月4日，被申请人延长办案期限30日。2021年9月30日，被申请人依据《自然资源行政处罚办法》第三十二条再次延长办案期限。2023年1月10日，被申请人向徐某送达衢衢廿政〔2021〕罚先告字第××号《行政处罚事先告知书》，当事人于同日作出陈述和申辩，在规定的五个工作日内当事人未提出听证申请。2023年1月18日，被申请人对案件进行了集体讨论后，于2023年1月20日作出衢衢廿政〔2021〕罚决字第××号《行政处罚决定书》。徐某不服衢衢廿政〔2021〕罚决字第××号《行政处罚决定书》于2023年1月20日向本机关提出行政复议申请，请求撤销该行政处罚决定书，本机关依法予以受理，因案情较为复杂，于3月2日组织听证，于3月17日作出延期审理决定，于4月14日作出衢衢政复〔2023〕××号行政复议决定书，撤销被申请人作出的衢衢廿政〔2021〕罚决字第××号《行政处罚决定书》，责令被申请人在收到复议决定书之日起40日内重新作出具体行政行为。该复议决定书本机关于4月18日向申请人邮寄送达，于4月19日向被申请人直接送达。被申请人收到复议决定书后，于5月9日作出衢衢廿政接字〔2023〕第××号《接受调查通知书》，通过挂号信的方式送达给申请人，申请人于5月10日签收。5月10日，被申请人委托衢州市衢江区某有限公司对申请人涉嫌破坏耕地的面积和界限进行勘测。5月12日，被申请人会同衢州市衢江区某有限公司对现场进行勘测，邀请2名见证人现场见证，并经公证处公证。5月23日，被申请人作出衢衢廿政协字〔2023〕第××号《提请协助函》向衢州市自然资源和规划局衢江分局提请协助或者认定。5月24日，衢州市衢江区某有限公司出具测绘成果报告。同日，被申请人作出衢衢廿政协字〔2023〕第××号《提请协助函》向衢州市测绘院提请协助提供申请人涉嫌破坏耕地范围在2019年-2021年期间卫星影像，衢州市自然资源和规划局衢江分局作出提请协助函的复函，被申请人于5月27日签收。5月27日，被申请人作出案件调查终结报告。5月30日，被申请人作出《行政处罚事先告知书》（衢衢廿政〔2021〕罚先告字第××-1号）并直接送达给申请人，告知书拟作出行政处罚决定：1.责令当事人徐某限三十日内改正破坏基本农田，毁坏种植条件行为，拆除8.73平方米凉亭。2.处罚款人民币44450元（占用基本农田面积317.5平方米，占用基本农田的耕地开垦费112元/平方米，自由裁量倍数1.25倍，以上相乘）。6月2日，申请人提出听证申请，被申请人作出衢衢廿听通字〔2023〕第××号《听证通知书》。6月19日上午，对申请人涉嫌破坏基本农田案件进行公开听证。6月26日，被申请人作出廿政函〔2023〕××号《关于协助调查2020年某村党支部换届选举候选人资格审核工作的函》。7月25日，衢州市自然资源和规划局衢江分局作出复函。7月28日，被申请人对本案进行集体讨论，同日作出《行政处罚决定书》（衢衢廿政〔2021〕罚决字第00××-1号）并于7月31日直接送达，决定书作出行政处罚决定：1.对破坏基本农田153.37平方米地砖硬化和凉亭，责令当事人徐某限三十日改正，恢复种植条件（房屋周边步道及门前台阶延伸至村道地砖硬化予以保留，详见附图阴影部分）。2.处罚款人民币44450元（占用基本农田面积317.5平方米，占用基本农田的耕地开垦费112元/平方米，自由裁量倍数1.25倍，以上相乘）。
以上事实有1.《接受调查通知书》（衢衢廿政接字〔2023〕第00××号）、送达回证、EMS物流详情复印件；2.现场勘测笔录、现场照片及说明、现场勘验图、证明及见证人身份证复印件、公证书复印件；3.案件委托书及2023年5月24日测绘成果报告复印件；4.《提请协助函》（衢衢廿政协字〔2023〕第00××号）复印件、卫星影像图；5.《提请协助函》（衢衢廿政协字〔2023〕第00××号）复印件、衢州市自然资源和规划局衢江分局《提请协助函的复函》及送达回证复印件、现场取证照片、土地利用总体规划局部图、三区三线划定成果局部图；6.案件调查终结报告复印件；7.行政处罚告知审批表、行政处罚事先告知书及送达回证复印件；8.听证申请书、听证通知书、授权委托书、听证笔录、行政处罚听证陈述申辩意见书及听证报告复印件；9.廿里镇政府《关于协助调查2020年某村党支部换届选举候选人资格审核工作的函》（廿政函〔2023〕××号）及衢州市自然资源和规划局衢江分局复函复印件；10.重大案件集体讨论记录及《审查意见》（衢衢廿中心审〔2023〕第0××号）复印件；11.行政处罚决定审批表、《行政处罚决定书》（衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号）及送达回证复印件；12.线索移交函、2021年5月7日测绘成果报告、徐某调查笔录、崔某、徐某甲调查笔录等第一次作出行政处罚的相关材料复印件；13.申请人律师代理意见书；14.行政复议听证笔录；15.衢衢政复〔2023〕×号行政复议决定书及送达回证；16.《征求意见函》及衢州市自然资源和规划局衢江分局出具的《复函》等证据予以证实。
本机关认为，本案争议的焦点是被申请人衢江区廿里镇人民政府作出的衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号《衢州市衢江区廿里镇人民政府行政处罚决定书》事实认定是否清楚、程序是否合法。事实认定方面，主要为申请人的行为是否构成占用破坏基本农田行为。根据2022年11月1日实施的《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》4.2.4条规定：判定违法用地是否占用永久基本农田或者原基本农田，应当根据违法行为发生时间，将违法用地坐标与当时的国家永久基本农田数据库或乡镇土地利用总体规划进行套合比对。该条是关于占用基本农田认定的特别规定，涉及违法占用基本农田的，应优先适用该条。申请人违法行为发生时间是2020年11月至2021年2月期间，套合当时使用的衢江区中心城区（廿里镇）土地利用总体规划（2011-2020）及国家永久基本农田数据库，申请人占用的土地为基本农田。其行为构成违法占用基本农田。根据《基本农田保护条例》第十七条第一款“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”及第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，有破坏基本农田行为就应给予处罚。申请人以土地硬化等方式在较长时间内占用破坏一般基本农田317.5平方米，导致基本农田的基本功能丧失，具有一定社会危害性，已违反上述法律规定，理应受到处罚。如果因2022年9月30日启用的“三区三线”划定成果而否定申请人破坏基本农田行为的违法性，既不符合严格保护基本农田的立法精神，也不符合过罚相当的原则。综上所述，衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号行政处罚决定书认定申请人破坏一般基本农田317.5平方米违法事实成立。
针对在必要出行通道保留方面，衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号行政处罚决定书保留的范围包括申请人房屋周边步道及门前台阶延伸至村道地砖硬化部分，充分考虑了申请人的出行需要；保留的面积有170多平方米，已经能满足一般家庭需要。处罚决定符合合理行政的原则。被申请人应加强规范使用的指导。
在执法程序方面，关于《行政处罚事先告知书》与《行政处罚决定书》处罚内容不同是否构成程序违法问题，《行政处罚事先告知书》拟作出处罚决定第一项：“责令当事人徐某限三十日内改正破坏基本农田，毁坏种植条件行为，拆除8.73平方米凉亭”虽然没有明确改正的面积，但结合《行政处罚事先告知书》的全文和听证情况，申请人在听证时曾辩称“我是种粮大户，需要晒稻谷，门前硬化不应该拆除”，故可知申请人是知晓需要改正拆除范围包括地面硬化部分等所有违法占地面积。《行政处罚决定书》处罚决定第一项要求改正的范围明显小于《行政处罚事先告知书》告知要改正的范围，并未加重处罚，因此，《行政处罚事先告知书》与《行政处罚决定书》处罚内容不同，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条的规定，不构成程序违法。关于作出《行政处罚决定书》（衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号）是否超期问题，被申请人于2023年4月19日签收衢衢政复〔2023〕××号行政复议决定书，5月10日委托衢州市衢江区某有限公司进行勘测，5月24日取得测绘结果；5月24日作出衢衢廿政协字〔2023〕第00××号《提请协助函》向衢州市自然资源和规划局衢江分局提请协助或者认定，5月27日收到复函；6月2日作出衢衢廿听通字〔2023〕第00××号《听证通知书》，6月19日听证结束；6月26日作出廿政函〔2023〕××号《关于协助调查2020年某村党支部换届选举候选人资格审核工作的函》，7月25日收到复函；7月28日作出行政处罚决定书。根据《浙江省行政程序办法》第六十四条第三款规定“行政机关作出行政执法决定，依法需要检验、检疫、检测、公告、听证、招标、拍卖、专家评审，或者委托有关行政机关调查取证的，所需时间不计算在前两款规定的期限内”，扣除相应的期限后，并未超过衢衢政复〔2023〕××号行政复议决定书规定的40天办案期限。
综上所述，被申请人认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，本机关决定：
维持被申请人作出的衢衢廿政〔2021〕罚决字第××-1号《衢州市衢江区廿里镇人民政府行政处罚决定书》的行政行为。
申请人如对本决定不服，可以自收到本行政复议决定书之日起十五日内依法向人民法院提起行政诉讼。
2023年12月15日